Proefproces over drones leidt tot aanpassing van de wet

Rechtbank Den Haag 9 november 2016, IEF 16370; ECLI:NL:RBDHA:2016:13313 (NVJ tegen De Staat Der Nederlanden) Drones. Onrechtmatige overheidsdaad. Procedure NVJ en een journalist tegen de Staat over de door hen onwerkbaar en discriminatoir geachte regelgeving voor journalistiek gebruik van drones. Journalisten mogen drones tot 4 kg gebruiken voor nieuwsgaring. Met die verruiming van de regelgeving per 1 juli 2016 is de overheid voldoende tegemoetgekomen aan het belang van de vrijheid van nieuwsgaring. Voor zwaardere drones geldt een zwaarder juridisch regime, waarbij voorafgaand gemeld moet worden waar en wanneer de drone gaat vliegen. Die extra regels zijn volgens de rechter toegestaan, omdat zwaardere drones meer risico’s met zich meebrengen. Ten gronde oordeelt de rechtbank dat de huidige regelgeving geen ongerechtvaardigde inmenging in de vrijheid van nieuwsgaring vormt in de zin van artikel 10 EVRM en evenmin in strijd is met 14 EVRM.

5.72. De rechtbank stelt vast dat de nu geldende regelgeving – en het nu bestaande verschil in regimes voor recreatief en journalistiek gebruik van drones – van tijdelijk aard is: het is een fase in het eerder geduide stapsgewijs verlopend proces van aanpassing van de regelgeving aan de ontwikkelingen met betrekking tot gebruik van de als “disruptieve innovatie” gekenschetste drones. Dit regelgevingsproces loopt vooruit op de in 2018/2019 voorziene inwerkingtreding van communautaire regels, die de Staat niet wilde afwachten omdat de bestaande infrastructuur en de regelgeving onvoldoende aansloten op de toename van gebruik voor een veelheid aan toepassingen van drones.

5.73. De doelstelling van dit regelgevingsproces is te komen tot regels voor drie categorieën luchtvaartuigen. De rechtbank stelt vast dat bij het bereiken van deze doelstelling de uitzondering voor recreatief gebruik van modelluchtvaartuigen weer ‘terug bij af’ is in de zin dat deze dan weer is toegesneden en beperkt tot klassiek gebruik van modelluchtvaartuigen. Voor iedereen die vliegt met drones – recreatief of niet – anders dan in verenigingsverband en boven (model)luchtvaarttereinen, zullen dan dezelfde, in twee regimes onderverdeelde regels gelden. De NVJ cs hebben niet weersproken dat bij het bereiken van deze doelstelling volledig zal zijn tegemoetgekomen aan hun bezwaren.

5.74. Het voorgaande betekent dat, als al sprake is van het door NVJ cs gestelde discriminatoire onderscheid in de zin van artikel 14 EVRM, het wegnemen van dit onderscheid reeds ter hand is genomen en het een kwestie van tijd is totdat het zal zijn opgeheven. De nu geldende regelgeving die ter toetsing voorligt, betreft daarmee een tijdelijk situatie, een stap in een lopend regelgevingsproces.

5.75. In het kader van de toetsing van de proportionaliteit van het gemaakte onderscheid, laat het EHRM ruimte voor het enige tijd laten voortbestaan van ongelijkheid, omdat het, gelet op de daarmee gemoeide belangen en de rechtszekerheid, tijd vergt om wijzigingen door te voeren en rekening moet worden gehouden met de beoordelingsvrijheid van staten bij de besluitvorming en belangenafweging bij het opstellen van regels. Het EHRM acht het onder omstandigheden redelijk en begrijpelijk dat het tijd kost om regels te stellen. In zo’n geval is de uitkomst van de bij toetsing aan artikel 14 EVRM uit te voeren proportionaliteitstoets dat het onderscheid gerechtvaardigd is. Zie bijvoorbeeld EHRM 12 april 2006, ECLI:NL:XX:2006:AX7103 (Stec/Verenigd Koninkrijk), waarin het EHRM overwoog: “Having begun the move towards equality, moreover, the Court does not consider it unreasonable of the government to carry out a thorough process of consultation and review, nor can Parliament be blamed for deciding in 1995 to introduce the reform slowly and in stages.”

5.76. Uit de rechtspraak van het EHRM blijkt dat het afhangt van de omstandigheden van het geval of de hiervoor bedoelde situatie zich voordoet. Relevante factoren zijn daarbij onder meer de aard van het rechtsterrein en de mate van beoordelingsvrijheid die een staat toekomt. Zo aanvaardt het EHRM bijvoorbeeld op het gebied van sociaal beleid tot op zekere hoogte ongelijke behandelingen die door veranderde opvattingen eigenlijk al niet meer gerechtvaardigd zijn, maar waarbij de noodzaak tot geleidelijke aanpassing van regelgeving kan verklaren dat het onderscheid nog niet is weggenomen. De rechtspraak van het EHRM laat voorts zien dat een soortgelijke ruimte wordt toegelaten in de context van grote wetenschappelijke onzekerheid of als sprake is van een grote maatschappelijke controverse. De grond voor het onderscheid is eveneens relevant; bij een ‘verdacht’ onderscheid, waarvoor de “very weighty reasons” toets moet worden uitgevoerd, bestaat in de regel minder ruimte voor een geleidelijke wijziging van de regelgeving en kan zelfs worden gevergd dat het onderscheid met terugwerkende kracht wordt weggenomen.

5.77. De rechtbank neemt bij het navolgende veronderstellenderwijs aan dat sprake is van ongelijkheid in de zin van artikel 14 EVRM. Zij gaat er daarmee veronderstellenderwijs van uit dat de door de NVJ cs geduide gevallen van recreatief en journalistiek gebruik van drones vergelijkbaar zijn in de zin van artikel 14 EVRM, hetgeen de Staat heeft bestreden. De rechtbank zal nu in het kader van de proportionaliteitstoets van artikel 14 EVRM onderzoeken of zich hier de situatie voordoet dat het enige tijd laten voortbestaan van veronderstelde ongelijkheid terwijl een proces van verandering van de regelgeving wordt doorlopen, in het licht van artikel 14 EVRM te billijken is.

5.78. Zoals hiervoor is overwogen, is de grondslag voor de verschillende regimes gelegen in de veiligheid van het luchtruim en de grond daaronder. Dat is geen ‘verdachte’ grond in de zin van artikel 14 EVRM die tot onmiddellijke aanpassing van regelgeving noopt. De rechtbank neemt voorts in aanmerking dat het onderscheid in regimes voor recreatief en journalistiek gebruik van drones is ontstaan door de technische en maatschappelijke ontwikkeling van toenemend gebruik van drones voor uiteenlopende doeleinden, die aanpassing vergt van de bestaande infrastructuur en regelgeving. De Staat heeft onweersproken naar voren gebracht dat een van de belangrijke redenen voor aanpassing van de regelgeving is gelegen in de toename van het aantal incidenten met drones en meer in het algemeen de aanzienlijke risico’s die gepaard gaan met de uitbreiding van het gebruik van deze luchtvaartuigen.

5.79. Het effect van de in gang gezette aanpassing van de regelgeving is – zoals hiervoor is overwogen – dat het ter discussie gestelde onderscheid binnen afzienbare tijd vervalt, in ieder geval als de communautaire regelgeving die nu wordt voorbereid in 2018/2019 werking treedt. Net als die communautaire regelgeving (zie r.o. 3.2), vergt de aanpassing van de nationale regelgeving die daarop vooruitlopend ter hand is genomen aanpassing een afweging van vele belangen van uiteenlopende aard en gewicht (zie ook r.o. 3.12 en r.o. 3.21). Het door artikel 10 EVRM gewaarborgde recht van vrije nieuwsgaring is een van de belangen die in deze besluitvorming en belangenafweging moet worden betrokken, net als het zwaarwegende belang van openbare veiligheid, meer concreet de veiligheid van het luchtruim en de grond daaronder. Zoals hiervoor is overwogen, gaat het daarbij ook om bescherming van het leven en de persoonlijke integriteit van de zich daar bevindende personen. Daarmee dient dit zwaarwegende belang de in artikel 2 en 8 EVRM neergelegde grondrechten. Aan de Staat komt in dit geval bij de besluitvorming over de vormgeving van de nieuwe regeleving en de afweging van deze belangen een ruime mate van beoordelingsvrijheid toe. Daarbij geldt dat het voorzorgsbeginsel van de Staat vergt dat hij passende aandacht besteedt aan het zwaarwegende belang van de openbare veiligheid dat bij (het stellen van regels over) gebruik van drones groot gewicht in de schaal legt; zie ook r.o. 3.19: uitgangspunt is dat de veiligheid wordt geborgd en dat pas als kan worden aangetoond dat operaties veilig kunnen worden uitgevoerd, zij kunnen worden toegestaan.

5.80. Het gaat hierbij om de formulering van regels voor een betrekkelijk nieuw fenomeen met nieuwe deelnemers aan het luchtverkeer voor nieuwe doeleinden. De Staat moet rekening houden met de technische en maatschappelijke ontwikkelingen, die nog steeds gaande zijn, terwijl niet kan worden gezegd dat maatschappelijke consensus bestaat over de manier waarop het regelgevend kader voor gebruik van drones moet worden vormgegeven. De door de Staat in het geding gebrachte reacties uit de internetconsultaties uit 2014 en 2015 laten zien dat de voorstellen zeer veel reacties hebben opgeroepen met een grote verscheidenheid van opvattingen die niet steeds en zonder meer met elkaar te verenigen zijn. Er is bovendien een politieke wens om geen onomkeerbare stappen te nemen (zie r.o. 3.4).

5.81. Alles afwegende is de rechtbank van oordeel dat in de gegeven omstandigheden het laten voortbestaan van het door de NVJ cs ter discussie gestelde onderscheid waarvan hiervoor veronderstelderwijs is aangenomen dat het ongelijkheid inhield in de zin van artikel 14 EVRM, de proporionaliteitstoets van artikel 14 EVRM doorstaat. Als dus al sprake is van onderscheid in de zin van artikel 14 EVRM, is daar een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor in de zin van deze verdragsbepaling.

5.82. Hiermee faalt het beroep van de NVJ cs op artikel 14 EVRM. De andere hierop betrekking hebbende geschilpunten – bijvoorbeeld de vraag of het onderscheid in toepasselijke regimes betrekking heeft op vergelijkbare gevallen in de zin van deze verdragsbepaling – behoeven geen (verdere) bespreking.

5.83. Het voorgaande leidt tot afwijzing van de vorderingen van de NVJ. In de zaak van [eiser sub 2] rest de vraag of de Staat aansprakelijk is voor de door hem gestelde schade, waarvoor gezien het voorgaande oordeel alleen ruimte is voor aansprakelijkheid ter zake van de inmiddels vervallen regelgeving

Op andere blogs: www.nvj.nl